Politik 2/2005

ÖPNV-Finanzierung

Mehr Mut zum Erfolg

Der Öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) steckt in der Krise: Die Angst vor dem Wettbewerb und vor sinkenden Zuschüssen lähmt die Branche und verhindert Reformen.

Foto: www.marcusgloger.de

Erfolg kann einen ruinieren. Das ist beim öffentlichen Verkehr nicht anders als in anderen Branchen. Wer sein Produkt auf Dauer zu günstig anbietet, macht pleite. „In der Zeit von 2002 bis 2004 haben wir eine Fahrgastzunahme von 105000 auf 158000 erreicht", berichtet Mareike Bischof von der Kreisverkehrsgesellschaft Euskirchen bei der Vorstellung ihres TaxiBus-Systems auf einer Tagung. Mehr Fahrgäste, mehr Probleme: „Für 2005 haben wir ein prognostiziertes Defizit von 580000 Euro.“ Auf die Frage, wie der TaxiBus weiter finanziert werden kann, weiß sie keine Antwort.

Qualität gut, Fahrgastzahlen steigend, Finanzierung ungewiss: Auf diese Formel lassen sich viele innovativen Verkehrsprojekte reduzieren. Da sie meist isoliert existieren, als Pilotprojekte vorübergehend von außen finanziert, steht ihr Schicksal fest: Nach halbherziger Unterstützung sterben sie dahin. Was bleibt, ist die wieder einmal unter Beweis gestellte Tatsache, dass der öffentliche Verkehr für eine Kommune kaum noch zu finanzieren ist.

Zu viel oder zu wenig?

Wenn es um die öffentlichen Zuschüsse geht, ist die ÖPNV-Szene gespalten. Die einen prophezeien den Qualitätskollaps, die anderen bemängeln, dass schon viel zu viel Geld in „Verwaltungswasserköpfe“ und leere Busse investiert wird.
Mit 30 Milliarden Euro kann man schon etwas machen. So hoch war im Jahr 2004 der Umsatz im öffentlichen Nahverkehr. Etwa 15 Milliarden davon stammten aus den Taschen der Kunden. Den Rest bringen Bund, Länder und Gemeinden auf, um den öffentlichen Nahverkehr mit Bus und Bahn zu finanzieren. Trotz dieser immensen Summe sieht der Verband Deutscher Verkehrsunternehmen (VDV) die Investitionssicherheit für die bestehende Infrastruktur gefährdet. Vor allem die Ersatzinvestitionen seien es, die in den kommenden Jahren viele Milliarden verschlingen würden, allein um die Qualität zu halten, erklärt VDV-Pressesprecher Stephan Anemüller.

Mehr Wettbewerb

Auch der VCD beklagt den stetigen Rückgang an öffentlichen Mitteln für den umweltfreundlichen Nahverkehr: „Hier wird ohne Plan gekürzt“, bemängelt VCD-Vorstand Michael Gehrmann. „Sicher gibt es ein großes Einsparpotenzial. Aber so lange es keine besseren politischen Rahmenbedingungen gibt, ist mit Mittelkürzungen immer auch eine Leistungsverschlechterung verbunden.“

Eine Milliarde mehr oder weniger? „Wir brauchen einen neuen politischen Konsens, wie viel ein funktionierender ÖPNV der Politik wert ist“, sagt Gerd Hickmann, ÖPNV-Berater aus Tübingen und Mitglied des wissenschaftlichen Beirats des VCD. „Dieser Konsens wird mit den Finanzpolitikern aber nur herzustellen sein, wenn die ÖPNV-Branche ihrerseits zu Strukturreformen bei der ÖPNV-Finanzierung bereit ist: mehr Effizienz, mehr Transparenz.“ Mit den heutigen Mitteln wäre mehr und besserer ÖPNV möglich, glaubt der ÖPNV-Berater: „Aber unter den jetzigen Bedingungen des ÖPNV-Finanzierungsdschungels ohne klare Strukturen und Verantwortlichkeiten sind die Finanzminister schnell mit dem Rotstift bei der Hand.“

Laut Hickmann, der für die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen ein Eckpunktepapier zum ÖPNV verfasst hat, müssen sich vor allem drei grundlegende Voraussetzungen ändern:

• Ohne einen kontrollierten Wettbewerb zur Belebung der Branche geht es nicht.
• Die ÖPNV-Finanzierung muss transparenter werden.
• Die öffentlichen Fördermittel müssen in der Hand des kommunalen Aufgabenträgers zusammengeführt werden.

Die EU-Liberalisierungswelle hat inzwischen auch den ÖPNV erreicht und zu einer tiefen Spaltung der Verkehrsszene geführt. Viele Landkreise und Kommunen hoffen durch mehr Konkurrenz und öffentliche Ausschreibungen auf günstigere Angebote für ihre Buslinien. Die Verkehrsunternehmen und ihre Mitarbeiter befürchten Billigangebote durch Lohn- und Sozialdumping oder gar einen Qualitätsverlust für die gesamte Branche. Bisher ist es ihnen durch einen Trick gelungen, den Wettbewerb zu vermeiden: Die Verkehrsbetreiber müssen nur ausschreiben, wenn sie ihre Leistungen „gemeinwirtschaftlich“, also mit öffentlichen Mitteln erbringen. Eine „eigenwirtschaftliche“ Verkehrs GmbH entzieht sich dem Wettbewerbsrecht – auch wenn die Kommune ihr per Quersubvention die Einnahmen ihrer Strom- oder Gasbetriebe überlässt.

Daher wird – obwohl laut Gesetzgebung seit 1996 eigentlich Pflicht – nur ein kleiner Teil der Leistungen bisher ausgeschrieben. Schade für die Kunden: Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen, dass sich durch Ausschreibungen bis zu 30 Prozent Effizienzsteigerungen erreichen lassen.

ÖPNV, der Umwelt zuliebe

Das Umweltbundesamt (UBA), das aus Umweltgründen an einem effizienten und bezahlbaren Bus- und Bahnverkehr interessiert ist, plädiert für einen „kontrollierten Wettbewerb“. Nicht ein Qualitätsverlust, wie häufig beschworen, sondern ein Qualitätsgewinn sei die Folge. „Neben dem Nahverkehrsplan als zentralem Steuerungsinstrument im ÖPNV bietet der Ausschreibungswettbewerb die Möglichkeit, verbindliche Umwelt- und Qualitätskriterien festzuschreiben und über Anreizverträge neue Kunden zu gewinnen“, sagt der UBA-Verkehrsreferent Michael Bölke. „Gleichzeitig sorgt der Wettbewerb für gute Angebote und günstige Preise.“

Ausschreiben kann nur, wer auch das Geld hat, um Leistungen zu bestellen. Die Kreise und Kommunen sind zwar die sogenannten Aufgabenträger im öffentlichen Verkehr, das heißt sie sind gesetzlich verpflichtet, für ein ordentliches Angebot zu sorgen. Die Gelder, die Bund und Land dafür zur Verfügung stellen, fließen jedoch großteils an ihnen vorbei direkt in die Taschen der Verkehrsunternehmen. Das gilt vor allem für den größten Batzen: die Kostenerstattung für den Schülerverkehr. Ursprünglich als Einnahmeausfall für die reduzierten Schülertickets konzipiert, haben sich diese Zuschüsse inzwischen zur Haupteinnahmequelle vieler Busfirmen entwickelt. Ein Schüler bringt oft eineinhalbmal so hohe Einnahmen wie ein anderer Fahrgast. „Dies führt dazu, dass sich vor allem abseits der Großstädte viele Busunternehmen auf diese anspruchslose Zielgruppe konzentrieren“, erklärt Gerd Hickmann. „Erwachsene Neukunden, Umsteiger vom Auto sind weniger lukrativ und daher uninteressant. Das kann so nicht gewollt sein.“
Die andere Seite der Medaille: Nur die Einnahmen aus dem Schülerverkehr erlauben es vielen Verkehrsunternehmen, überhaupt ein Busnetz zu betreiben. Sie bieten ein finanzielles Grundgerüst, über das Busse und Fahrer bezahlt werden können.

Ein weiteres Problem ist die Vielzahl der Fördermittel und Geldgeber in der Branche. „Spaghetti-Finanzierung“ nennt Hickmann das undurchdringliche Gewirr an Geldflüssen, das selbst zuständige Politiker oft ratlos lässt. „Kaum ein Bundes-, Landes- oder Kommunalpolitiker durchschaut den Dschungel unseres ÖPNV-Finanzierungssystems. Das ist gefährlich, da die Konsequenzen von Kürzungen oft nicht klar sind“, warnt Hickmann. Das Eckpunktepapier der Grünen fordert daher „die Neuordnung der öffentlichen ÖPNV-Finanzierung mit dem Ziel größerer Transparenz, größerer Flexibilität und damit Effektivität.“ Alle Finanzmittel sollten bei den Kommunen als Bestellern von ÖPNV-Leistungen gebündelt werden – das hat sich beim Schienennahverkehr bereits bewährt.

Wo bleibt der Kunde?

Klare Ausschreibungen, klare Verantwortlichkeiten, klare Finanzierungsmöglichkeiten – und das alles im Dienste des Kunden, von dem bisher im ÖPNV-Alltag viel zu wenig gesprochen wird. „Der Kunde muss bei einer Reform zum Maßstab aller Dinge werden“, sagt VCD-Vorstand Michael Gehrmann. Die derzeitige Förderung konzentriert sich ganz auf die Infrastruktur des öffentlichen Verkehrs. Fünf Millionen für den Umbau eines Busbahnhofs, 200000 Euro für einen neuen Bus – kein Problem nach den derzeitigen Förderstrukturen. Für eine Marketingkampagne, die die Fahrgastzahlen erhöhen soll, gibt es in den Fördertöpfen dagegen nicht einen einzigen Euro.
Einfache Änderungen könnten hier eine grundsätzliche Umorientierung bringen. Gehrmann schlägt vor, die Höhe der öffentlichen Mittel davon abhängig zu machen, wie viele Menschen ein System bereits nutzen, und den Zugewinn an neuen Fahrgästen zu belohnen. „Ob die Kommune mit Werbeplakaten für eine neue Linie wirbt oder das Geld in Fahrzeuge steckt, sollte dem Geldgeber egal sein. Hauptsache die Fahrgastzahlen stimmen“, argumentiert er.

In diese Richtung weist das neue ÖPNV-Gesetz des Landes Brandenburg. Es bündelt alle Fördermittel für den ÖPNV bei den kommunalen Aufgabenträgern. Außerdem belohnt es den Erfolg: „70 Prozent der Mittel werden jetzt abhängig von Angebotsumfang und Fahrgastzahlen ausgezahlt“, erklärt ÖPNV-Experte Hickmann, der das Gesetz im Auftrag der Landesregierung erarbeitet hat.

Aufstieg und Fall des Stadtbusses Euskirchen

Ein Dauerproblem des ÖPNV bleibt allerdings: Er hat seine Erfolgsfaktoren nur teilweise selbst in der Hand. So wichtig ein gutes Bussystem ist – erfolgreich wird es nur, wenn die politischen Rahmenbedingungen stimmen. Für die ist die Kommune zuständig. Was ein Parkplatz in der Innenstadt kostet, ist für den Erfolg eines Bussystems ebenso entscheidend wie saubere Busse. Je klarer sich eine Kommune zur umweltschonenden Mobilität bekennt, um so erfolgreicher kann der Nahverkehrsanbieter sein.

Noch einmal Euskirchen: 1996 startete mit dem Stadtbus Euskirchen eine Erfolgsgeschichte, von der andere Gemeinden träumen. Wo es ein privat betriebener Bus vorher auf etwa 800 Passagiere pro Monat brachte, existierte nach fünf Jahren ein dichtes Stadtbusliniennetz, das fünf Millionen Fahrgäste nutzten – fast alle Neukunden und Umsteiger vom Auto. Die „Stadtverkehr Euskirchen“ (SVE), die den Stadtbus als GmbH betreibt, bekam als finanzielle Grundlage die Einnahmen aus der Parkraumbewirtschaftung und die Überschüsse der Gasversorgung mit auf den Weg.

Schon zwei Jahre später kippte das System. Ein Mehrheitswechsel im Stadtrat und eine Verkehrspolitik, die wieder verstärkt aufs Auto setzte, entzog der SVE ihre Handlungsfreiheit. Das Erfolgsprodukt des SPD-Stadtrats wurde unter der CDU zum Sparmodell. „Erfolge stellen sich nur ein, wenn Politik und Verkehrsbetriebe partnerschaftlich zusammenarbeiten“, sagt Unternehmensberater Thomas J. Mager, der die SVE als Betriebsleiter mit zum Erfolg führte.
Es braucht mutige und konfliktbereite Persönlichkeiten, um ungewöhnliche Verkehrskonzepte umzusetzen. Dem Londoner Bürgermeister Ken Livingstone gelang es mit seiner City-Maut, den Verkehr in der britischen Metropole um 25 Prozent zu reduzieren. Geschadet hat ihm die unpopuläre Maßnahme nicht: Die zur Kasse gebetene Bevölkerung wählte ihn – gegen den Negativtrend seiner Labourpartei – mit 55 Prozent für eine weitere Amtsperiode.

Foto: Stadt Lemgo

Vorreiter Lemgo: Seit 1994 leistet sich die 30000-Einwohnerstadt ein vorbildliches Stadtbussystem. Fast zwei Millionen Menschen nutzen den Bus pro Jahr.

Ähnlich erfolgreich ist die Geschichte des flämischen Restaurantbesitzers und Lokalpolitikers Steve Stevaert. Aus Ärger über die Verkehrszunahme in seiner Heimatstadt Hasselt ließ er sich 1995 als Kandidat für die Bürgermeisterwahl aufstellen. Mit seinem innovativen Verkehrskonzept gewann er nicht nur die Wahl. Nach seiner Zeit als Bürgermeister wurde er Verkehrsminister in Flandern. Die belgische Stadt Hasselt ist in Verkehrskreisen nun ebenso bekannt wie London (siehe Seite 30).

Die Botschaft, die Livingstone oder Stevaert für ihre verzagteren Kollegen bereithalten: Erfolg kann einen ruinieren – oder unsterblich machen.

Regine Gwinner

Foto: Stadt Hasselt

Die belgische Stadt Hasselt setzt auf Lebensqualität.

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