Welche Vor- und Nachteile hat ein kostenloser ÖPNV? Werden Autofahrer wirklich zur ÖPNV-Nutzung animiert?

Tallinn wagt es, Templin und Lübben haben es gewagt und Tübingen würde gerne: die Nutzung des Öffentlichen Personennahverkehrs kostenlos anbieten.

Ziel ist es, den ÖPNV zu stärken und die Bevölkerung zur Nutzung von Bus und Bahn zu animieren. Autofahrer sollen vom Auto in die öffentlichen Verkehrsmittel umsteigen. Abgase, Lärm und Unfälle sollen verringert werden.

Ich möchte in diesem Artikel kurz auf die Vor- und Nachteile, die Wirkungen und Effekte eines kostenlosen ÖPNV eingehen.

Allgemeine Wirkungen eines kostenlosen ÖPNV

Ein Nulltarif im ÖPNV hat kurz- wie auch langfristig steigende Fahrgastzahlen zur Folge. Es existiert ein Verkehrsverlagerungseffekt vom MIV (Pkw und Motorrad) hin zum ÖPNV.¹

Allerdings ist dieser Effekt nicht nur auf diese Nutzergruppe beschränkt. Ebenso wird für Wege, die vormals mit dem Rad oder zu Fuß zurückgelegt wurden, der ÖPNV genutzt. Es kommt innerhalb des Umweltverbundes zu einer Verschiebung, die letztendlich unnötig Kapazität bindet. Hinzu kommt eine zusätzliche Kapazitätsbindung durch unerwünschten Mehrverkehr der bisherigen ÖPNV-Nutzer.

Durch die Verringerung des Pkw-Verkehrs sinkt die Umweltbelastung sowie die Zahl der Unfälle. Vorteile ergeben sich vor allem bei der Zahl und der Schwere der Verkehrsunfälle. Da nicht nur Autofahrer zum Wechsel des Verkehrsmittels animiert werden, sondern auch Fußgänger und Radfahrer – und damit die schwächsten Verkehrsteilnehmer – verstärkt den ÖPNV nutzen, sinken beide Parameter und die damit verbundenen Unfallkosten. Somit ergibt sich aus einer Verringerung des Rad- und Fußgängerverkehrs ein positiver Effekt für den Pkw-Verkehr, da die Unfallkosten sinken. Dies sollte aber auf keinen Fall primäres Ziel sein.

Durch die verringerten Pkw-Vorhalte- bzw. Betriebskosten steigt das für den Konsum verfügbare Haushaltseinkommen. Eine etwaige Abgabe zur Gegenfinanzierung dürfte im Allgemeinen nicht die Größenordnung der Einsparung erreichen, da alle Einwohner zur Zahlung einer Abgabe verpflichtet wären und sich die finanzielle Pro-Kopf-Belastung auf mehr Schultern verteilt. Beispiel hierfür sind die Semestertickets an Hochschulen und Universitäten. Da alle Studenten zum Kauf verpflichtet sind, ist der Preis weitaus günstiger als sechs Monatstickets, die von jedem Studenten anstelle des Semestertickets gekauft werden müssten. Allerdings muss auch hier eingeschränkt werden, dass ein steigendes Haushaltseinkommen nicht nur für den Konsum genutzt werden kann, sondern auch ein Anreiz für eine verstärkte Pkw-Nutzung sein könnte.

Durch das verringerte Verkehrsaufkommen steigen die Durchschnittsgeschwindigkeiten. Unter Berücksichtigung des konstanten Reisezeitbudgets steigt die Fahrleistung des MIV. Hinzu kommen die eingesparten Zeitkosten, da dieselbe Strecke in weniger Zeit zurückgelegt werden kann (was letztendlich durch eine Ausweitung der Fahrweite kompensiert wird, aber das ist ein anderes Thema). Gleichzeitig sinken aber auch die Betriebskosten des ÖPNV durch verringerte Umlaufzeiten und Einsparung eines Kurses. Fraglich ist jedoch, ob dieser Effekt wirklich eine Auswirkung auf die Kostenstruktur des Verkehrsunternehmens hat, da Fahrgastzahlsteigerungen um mehr als 1000 Prozent und die damit einhergehende Änderung der Fahrgaststruktur (stärkere Nachfrage in der HVZ) zu steigenden Haltestellenaufenthaltszeiten führen dürften.

Auf die Kommune kommen steigende Kosten für den ÖPNV zu. Der Beförderungsleistung steht keine entgeltliche Gegenleistung mehr gegenüber. Die Kommune muss nicht nur das bisherige Betriebskostendefizit schultern, sondern die kompletten betrieblichen Kosten inklusive der wegfallenden Erstattungs- und Ausgleichszahlungen nach § 45 a PBefG bzw. § 62 SchwG. Die Einführung einer oder mehrerer Maßnahmen zur Gegenfinanzierung steht der Kommune natürlich offen.

Das Verkehrsunternehmen muss Maßnahmen ergreifen, um die steigenden Fahrgastzahlen bewältigen zu können. Dies kann zum einen der Einsatz größerer Fahrzeuge (Gelenkbus statt Standardbus) oder eine Verdichtung des Takts (zehn statt 20 Minuten) sein. Reichen diese Maßnahmen nicht aus, so kann eine Anpassung der vorhandenen Infrastruktur notwendig werden (Busbeschleunigung, Einrichtung von Busspuren, Bau eines zweiten Gleises, usw.) Größere Infrastrukturanpassungen wie der Bau neuer Straßenbahngleise sind jedoch kapitalintensiv und benötigen einen größeren Zeithorizont.

Kosten für Fahrkartenautomaten, Entwerter, Fahrkartenkontrollen, Einnahmenaufteilung über Aufgabenträger oder ggf. Verkehrsverbünde hinweg entfallen entweder vollständig oder zumindest zum Teil, wenn Nicht-Einwohner weiterhin ein Ticket benötigen.

Langfristig ergeben sich außerdem Wirkungen auf die Raum- und Siedlungsstrukturen, die Automobilindustrie und das Kfz-Handwerk, den Einzelhandel und das Arbeitsplatzangebot.

Die kostenlose Nutzung des ÖPNV – ein Erfolgsfaktor?

Preispolitische Maßnahmen sind ein Werkzeug, um die Menschen zur Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs zu bewegen. Die drastischste Maßnahme ist die vollständige Reduktion des Fahrpreises auf Null Euro. Allerdings hat sich gezeigt, dass diese Maßnahme nicht zwingend ein Erfolgsgarant ist. Die verkehrspolitischen Ziele wurden oftmals trotz des kostenlosen Nahverkehrsangebots verfehlt.

Für die Verkehrsmittelwahl spielen mehrere Faktoren eine Rolle. Diese sind mit unterschiedlicher Priorität gewichtet. Von grundsätzlicher Bedeutung sind die sozioökonomischen Faktoren Einkommen, Wohnort, Verkehrsmittelverfügbarkeit, Führerscheinverfügbarkeit, Dringlichkeit des Fahrzwecks, usw.

Ist wegen fehlendem Führerscheins oder der Nichtverfügbarkeit eines Pkw nur die Wahl des ÖPNV möglich (Fahrrad- und Fußverkehr außen vorgelassen), so wird eine Tarifänderung keinen oder nur einen geringen Effekt auf die Verkehrsmittelwahl haben. Möglicherweise wird nur die Anzahl der Fahrten erhöht.

Existiert eine Wahlmöglichkeit zwischen den Verkehrsmodi, so wird eine Abwägung getroffen, welches Verkehrsmittel für den jeweiligen Fahrzweck am geeignetesten erscheint. In die Bewertung fließen natürlich auch die Kosten mit ein, sodass ein kostenloser ÖPNV eine Attraktivitätssteigerung erfährt.

Die Wahlentscheidung ist jedoch unvollkommen. Die subjektive Bewertung der Kosten ist meistens nicht richtig. So wird oftmals der Fehler begangen, den Ticketpreis des ÖPNV ausschließlich mit den variablen Kosten des Pkw, im schlimmsten Falle nur mit den in Höhe des Kraftstoffpreises, zu vergleichen.² Für eine realistische Bewertung müssten jedoch die gesamten Kosten der Autofahrt (siehe auch: Die wahren Kosten eines Kilometers Autofahrt) herangezogen werden. Da dies nur in den seltensten Fällen geschieht, werden die Kosten der ÖPNV-Nutzung zu hoch und die Kosten der Pkw-Nutzung zu niedrig angesetzt.

Die Qualitätsmerkmale des ÖPNV

Neben des Preises spielen natürlich andere Faktoren bei der Wahlentscheidung eine Rolle. Wichtiger als der Preis sind die Pünktlichkeit, Sicherheit und Taktfrequenz. Hinzu kommen weiche Qualitätsmerkmale wie z.B. die Freundlichkeit des Personals, subjektives Sicherheitsempfinden, Servicequalität, Bequemlichkeit, Komfort oder die Sauberkeit des Fahrzeuges und der Haltestellen.³

Nulltarif – ein Modell für jede Stadt?

Es ist auffällig, dass bislang nur kleinere Städte die Nutzung des ÖPNV kostenlos gemacht haben. Templin und Lübben haben etwa 15.000 Einwohner, die belgische Stadt Hasselt etwa 73.000. Mit Tallinn versucht erstmals eine größere Stadt mit etwas über 415.000 Einwohnern einen Nulltarif einzuführen.

In beiden brandenburgischen Städten wie auch in Hasselt existierte nur ein kleines Netz mit ein oder zwei Buslinien, die nur mit großem zeitlichen Abstand bedient wurden. Die Nutzung des Busses wurde in allen Städten aus der Not heraus kostenlos gemacht. In Lübben und Templin aufgrund niedriger Fahrgastzahlen sodass die Linien von der Einstellung bedroht waren, in Hasselt aufgrund der großen Verkehrsprobleme und des hohen MIV-Anteils. (Ich empfehle an dieser Stelle die Lektüre des Artikels “Unentgeltliche Nutzung des Nahverkehrs in Tallinn ab 2013 – ein Modell für andere Städte?“)

In allen Städten waren die Fahrgastzahlen vor Einführung des kostenlosen ÖPNV äußerst gering. Die Kapazität war nicht ausgelastet und der Kostendeckungsgrad durch den Fahrscheinverkauf nur sehr gering. In Templin betrug der Kostendeckungsgrad beispielsweise nur 14 Prozent.

In größeren Städten ist freie Kapazität in den Spitzenzeiten bereits heute ein rares Gut. Durch die stärkere Nutzung ist der Kostendeckungsgrad ungleich höher. In Berlin betrug der Kostendeckungsgrad 2007 ohne Zuschüsse 76 Prozent. Im Jahr 2010 betrug der Kostendeckungsgrad inkl. Bestellerentgelt für Verkehrsleistungen; ohne Berücksichtigung Verkehrsinfrastruktur, Ruhegeld, neutrales und außerordentliches Ergebnis, Rückstellungen für Personalmaßnahmen 91,6 %.⁴ Bei der Hamburger Hochbahn lag der Kostendeckungsgrad 2010 bei 88,7 % (2009: 88,1 %), in München dürfte der Kostendeckungsgrad auch jenseits der 60 Prozent liegen, die Dresdner Verkehrsbetriebe erreichten 2010 einen Kostendeckungsgrad von 77,6 Prozent.

Ein Wegfall der Fahrgelderlöse bedeutet für diese Kommunen eine große finanzielle Belastung. In Templin und Lübben wurde der kostenlose ÖPNV nach weiteren Kostensteigerungen und der damit verbundenen finanziellen Belastung für die Kommunen wieder abgeschafft. Und das obwohl der Nettonutzen für Templin durchaus positiv war, d.h. der generierte Nutzen die Kosten überstieg.⁵ Ein kostenloser ÖPNV kann keine zeitliche Verschiebung von Verkehren aus der Spitzenlastzeit in Schwachlastzeiten leisten. Die Nachfrage ist zu den Hauptverkehrszeiten am höchsten, zusätzliche Fahrgäste können die Nachfrage in den Spitzenlastzeiten weiter erhöhen. Da ein Verkehrsunternehmen die vorgehaltene Kapazität immer an den Spitzenbedarfen ausrichten muss, wird eine Kapazitätsausweitung und damit der kapitalintensive Kauf zusätzlicher (größerer) Fahrzeuge recht schnell notwendig.

Es ist fraglich, inwieweit deutsche Großstädte in der Lage sind, weitere Kapazitätssteigerungen im ÖPNV zu leisten. Diese dürften oftmals mit sehr kapitalintensiven Infrastrukturmaßnahmen verbunden sein, die zum einen vorfinanziert werden müssten und zum anderen nicht kurzfristig umzusetzen sein dürften (Bau einer neuen U-Bahn / Straßenbahn /S-Bahn).

Eine starke Überlastung des Verkehrsnetzes senkt nicht nur die Attraktivität für Neukunden sondern auch für Bestandkunden. Große Verspätungen, überfüllte Fahrzeuge und verlängerte Fahrzeiten wegen längerer Haltestellenaufenthaltszeiten deattraktivieren das gesamte öffentliche Verkehrsangebot und stärken andere Verkehre insbesondere den Pkw-Verkehr.

Eine Taktverdichtung des Busverkehrs ist auch nur bis zu einem gewissen Punkt möglich. Ich möchte kurz auf die Buslinie 61 in Dresden hinweisen, die täglich im Mittel 37.000 Fahrgäste befördert. Um die Fahrgastnachfrage in den Spitzenzeiten befriedigen zu können, fahren die Busse in einem zwei bis drei Minuten-Takt. Dichtere Fahrzeugfolgezeiten sind wegen der entstehenden Pulkbildung und der gegenseitigen Behinderung an Haltestellen nicht möglich. Zur Zeit wird der Bau einer Straßenbahnlinie zur Entlastung geplant. Die Baukosten sollen netto etwa 98 Millionen betragen, Baubeginn und -dauer sind noch unbekannt.

Ein kostenloser ÖPNV ist vor allem für folgende Städte zu empfehlen:

• kleine und mittelgroße Städte
• mit geringer Auslastung und geringem Kostendeckungsgrad des ÖPNV
• freier Kapazität in den Spitzenstunden in ausreichender Größe
• Möglichkeit schnell und flexibel auf starke Fahrgastzahlsteigerungen zu reagieren
• breiter politischer Unterstützung und der Möglichkeit den Pkw-Verkehr zu deattraktivieren
• ausreichende Finanzkraft der Kommune um auch steigende Kosten zu decken bzw. das Vorhandensein eines geeigneten Gegenfinanzierungskonzepts

Kostenloser ÖPNV – der falsche Anreiz?

Für einen attraktiven Öffentlichen Personennahverkehr ist ein dichtes Liniennetz mit geringen Taktzeiten notwendig. In der brandenburgischen Stadt Lübben stellten sich steigende Fahrgastzahlen erst nach der Verringerung der Fahrzeugfolgezeiten und einer Ausweitung des Liniennetzes ein. Und das trotz kostenlosen Angebots (siehe “Unentgeltliche Nutzung des Nahverkehrs in Tallinn ab 2013 – ein Modell für andere Städte?“).

Es stellt sich daher die Frage, ob es nicht sinnvoller wäre lieber das Angebot zu verbessern anstatt die Nutzung des ÖPNV kostenlos zu machen. Um den Kostenunterschied zwischen öffentlichen Verkehrsmitteln und dem MIV stärker hervorzuheben, wäre als flankierende Maßnahme zu überlegen, ob man den Fahrpreis absenkt und das vermutlich entstehende Defizit durch erhöhte Parkgebühren gegenfinanziert. Somit wird die Differenz zwischen den Nutzungskosten des ÖPNV und des MIV stärker hervorgehoben. Ein solches Vorgehen würde allerdings geringere Verlagerungsanreize (je nach Elastizitäten) bieten und könnte zu größen Widerständen in der Bevölkerung führen. Die Kreuzpreiselastizität des Pkw liegt im Hinblick auf ÖPNV-Tarife nahezu bei Null. Eine Reduktion von Fahrpreisen zur Stoßzeit um 10% führt zu einem Anstieg des Peak-ÖPNV um 3,5 Prozent. Allerdings verringert sich der Autoverkehr lediglich um 0,3 Prozent. Ein Teil des neu generierten ÖPNV-Verkehrs stammt folglich von Mehrfahrten bisheriger ÖPNV-Nutzer und vom Fuß- und Radverkehr.⁶

Eine Umverteilung von Mitteln hin zum ÖPNV, die für den Straßenbau gedacht waren und durch die Einführung eines kostenlosen ÖPNV mit wachsender Nutzerzahl obsolet geworden sind lässt das deutsche Haushaltsrecht nicht zu. Die finanzielle Schieflage vieler Kommunen erlaubt eine Erhöhung der Zuschüsse für den ÖPNV ebenfalls nur in den seltensten Fällen. Die Fahrentgelte werden benötigt, um den Zuschussbedarf möglichst gering zu halten. Von den etwa 30 Milliarden Euro Umsatz deutscher Nahverkehrsunternehmen stammt etwa die Hälfte aus Fahrentgelten und die andere Hälfte von den Leistungsbestellern und Kommunen (Zuschüsse /Regionalisierungsmittel, Gemeindefinanzierungsgesetz, Schülerbeförderung, Steuererleichterungen wie z.B. die für Busse im Linienverkehr nicht anfallende Kfz-Steuer).

Bisherige Versuche der Einführung eines kostenlosen ÖPNV waren nicht erfolgreich. Templin, Lübben und auch Hasselt hatten nicht die Finanzkraft um den kostenlosen ÖPNV dauerhaft zu finanzieren. Hasselt schaffte es immerhin 16 Jahre, die kostenlose Nutzung des ÖPNV zu ermöglichen, wurde aber letztendlich durch eine Haushaltsschieflage und steigende Kosten des Busbetriebs zu einer Abschaffung des kostenlosen ÖPNV für Personen, die das 19. Lebensjahr vollendet haben, gezwungen. In den ersten Jahren konnte man stark aus den Ersparnissen des nicht mehr notwendigen Straßenbaus profitieren. Die Möglichkeit Gelder aus dem Straßenbau bzw. -unterhalt umzuschichten, ist in Deutschland nicht möglich.

Der Erfolg in Hasselt lag auch nicht nur an der kostenfreien Nutzung des ÖPNV, sondern vor allem in den flankierenden Maßnahmen. So wurde die Zahl der Parkplätze verringert und die Parkgebühren angehoben. Hinzu kamen flächendeckende Geschwindigkeitsreduktionen und Verkehrsberuhigungsmaßnahmen (siehe dieser Artikel über verschiedene Maßnahmen der Verkehrsberuhigung). Die Einführung eines kostenlosen ÖPNV sollte in ein Gesamtkonzept eingebettet werden, das zum einen den ÖPNV attraktiver macht und den Pkw-Verkehr schwächt. Dem Parkraumangebot kommt hier eine spezielle Rolle zu. Ebenso sollten konkrete Pläne existieren um Netzüberlastungen schnell und flexibel begegnen zu können. Die Einführung sollte von einer Überarbeitung des Liniennetzes, der Fahrpläne und Organisation begleitet werden. Im Vorfeld sollten sich Kommune und Verkehrsunternehmen Gedanken über die Bestellung zusätzlicher Fahrzeuge und Einstellung / Ausbildung neuer Mitarbeiter machen.

“Kostenloser ÖPNV”. Eigentlich eine gute Idee, die stark von der Umsetzung abhängt. Und für dessen Bewertung man unbedingt die Rückkoppelungseffekte auf das Gesamtsystem beachten muss!

Die Einführung eines kostenlosen ÖPNV sollte wohlüberlegt und geplant sein. Ansonsten schadet man dem öffentlichen Personennahverkehr mehr als man ihm nützt…

Aktualisierung – 17.04.2013
Der Abschnitt über die Stadt Hasselt wurde nach Abschaffung des kostenlosen ÖPNV angepasst.

Aktualisierung – 14.07.2019
Nach einem Hinweis in den Kommentaren wurde der Satzteil “zusätzliche Fahrgäste erhöhen vor allem die Nachfrage in den Spitzenlastzeiten weiter” wie folgt korrigiert: “zusätzliche Fahrgäste können die Nachfrage in den Spitzenlastzeiten weiter erhöhen.” Grund für die Anpassung ist der fehlende Beleg für das unterstellte Fahrgastwachstum in der Hauptverkehrszeit. Dies kann je nach Fahrgastgruppe auch in den Nebenzeiten erfolgen. Für die fehlerhafte Formulierung bitte ich um Entschuldigung.

Quellenverzeichnis